長(zhǎng)期以來，關(guān)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策一直存在兩種對(duì)立的觀點(diǎn)：一種強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策；而另一種反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策。前者看重政府“看得見的手”的作用，強(qiáng)調(diào)大力發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)政策上的作用，由政府來組織和發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。后者強(qiáng)調(diào)個(gè)人產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，認(rèn)為只要借助市場(chǎng)“看不見的手”，由政府提供一個(gè)法治環(huán)境，就足以推進(jìn)創(chuàng)新和發(fā)展。
無論孰是孰非，從實(shí)際效果看，最好的產(chǎn)業(yè)政策是競(jìng)爭(zhēng)政策，競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)該優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)政策。而當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策反而優(yōu)先于競(jìng)爭(zhēng)政策。此外，產(chǎn)業(yè)政策往往賦予特定產(chǎn)業(yè)以特權(quán)，歧視其它產(chǎn)業(yè)；或者賦予同一產(chǎn)業(yè)某些特定企業(yè)以特權(quán)，歧視所有其它企業(yè)。這顯然缺乏“競(jìng)爭(zhēng)之維”和“公正之維”。單純從個(gè)人基本權(quán)利需要同等保護(hù)這一原則來看，產(chǎn)業(yè)政策就需要得到克制甚至放棄，充其量也只能允許少數(shù)例外。
一項(xiàng)良好的競(jìng)爭(zhēng)政策的核心要點(diǎn)，是讓私人產(chǎn)權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用。它要求政府必須在法治框架內(nèi)運(yùn)作，建立和維持一個(gè)公平、公正和公開的競(jìng)爭(zhēng)秩序。有著競(jìng)爭(zhēng)政策保駕護(hù)航的市場(chǎng)，聚集了最高密度的企業(yè)家創(chuàng)新活動(dòng)，也就保證了以最大概率實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是因?yàn)椋萍紕?chuàng)新是隨機(jī)事件，政府官員和市場(chǎng)主體一樣，沒有人能夠擁有充分的信息，知道哪個(gè)經(jīng)濟(jì)主體會(huì)成功實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。所以，最好的方法就是維持一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)秩序，充分發(fā)育市場(chǎng)，讓市場(chǎng)力量自由競(jìng)爭(zhēng)，由此最大程度改善創(chuàng)新環(huán)境，提高創(chuàng)新活動(dòng)的密度，增進(jìn)隨機(jī)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的概率和頻度。
產(chǎn)業(yè)政策即便可做，也需要遵循一些原則。一是產(chǎn)權(quán)保護(hù)原則。二是不與民爭(zhēng)利原則：市場(chǎng)能做的，政府不要去做。這在德國(guó)等歐盟國(guó)家國(guó)叫“輔助性原則”，意味著政府只提供輔助性支持。三是“競(jìng)爭(zhēng)一致性”原則，即各種經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施應(yīng)該與維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)保持一致。例如，對(duì)與某種產(chǎn)業(yè)有關(guān)的基礎(chǔ)科學(xué)研究的支持就符合這一原則。德國(guó)弗萊堡學(xué)派的競(jìng)爭(zhēng)秩序七大構(gòu)成性原則中，最重要的原則是要有一個(gè)有運(yùn)作能力的價(jià)格體系。但是，如果產(chǎn)業(yè)政策多了，價(jià)格體系就亂了，其結(jié)果是劣幣驅(qū)逐良幣：在同一個(gè)行業(yè)中，發(fā)展前景好的企業(yè)有時(shí)候因?yàn)橛握f政府的能力不足，而衰敗下去；但發(fā)展前景差的、會(huì)尋租撈好處的企業(yè)卻生存下來。例如，對(duì)原來發(fā)展前景好的企業(yè)的私人投資包括天使投資、風(fēng)投和私募收不回來，就是這種情況。國(guó)內(nèi)的新能源領(lǐng)域就存在類似的問題。
這意味著，我國(guó)若要推行產(chǎn)業(yè)政策，也應(yīng)當(dāng)奉行競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先的原則：政府首先要保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，而不是保護(hù)特定的競(jìng)爭(zhēng)者；產(chǎn)業(yè)政策只能是例外，而不是常規(guī)。例外多了，就不成為例外，其地位就倒置了，就扭曲了競(jìng)爭(zhēng)。按照這個(gè)邏輯，首先應(yīng)打破行政壟斷，而不是扶持特定的產(chǎn)業(yè)。保護(hù)行政壟斷就是保護(hù)特定的競(jìng)爭(zhēng)者，也最終保護(hù)了落后的東西。
政府基本上不應(yīng)該干預(yù)經(jīng)濟(jì)過程，如果要“干預(yù)”或者調(diào)節(jié)，那也必須遵循上述競(jìng)爭(zhēng)一致性原則：“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)過程是為了讓競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮作用，而不是扭曲競(jìng)爭(zhēng)。具體而言，按照德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蓋瑞特的觀點(diǎn)，這種“干預(yù)”或調(diào)節(jié)要遵循以下三項(xiàng)原則：一是在采取“干預(yù)”之前，國(guó)家必須限制利益集團(tuán)的權(quán)力；二是所有的“干預(yù)”必須面向維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，而不是面向市場(chǎng)過程；三是“干預(yù)”必須是系統(tǒng)性的，而不能是特定性的或者選擇性的，比如減稅或者財(cái)政支持。很顯然，這里的“干預(yù)”其實(shí)還是競(jìng)爭(zhēng)政策的延伸，從屬于建立和維持一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)秩序的競(jìng)爭(zhēng)政策。
政府對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的推進(jìn)需要順勢(shì)而為，更多地從提供信息和便利角度著眼。提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施以及支持孵化器、產(chǎn)業(yè)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，也同樣如此。產(chǎn)業(yè)升級(jí)的進(jìn)行曲基本上可以自行演奏，只需政府維護(hù)好幣值穩(wěn)定，保護(hù)好私人產(chǎn)權(quán)，開放好市場(chǎng)，維護(hù)契約自由，強(qiáng)化責(zé)任，保持經(jīng)濟(jì)政策的連續(xù)性。做到了這些，形成這樣一種競(jìng)爭(zhēng)秩序，就等于解放了生產(chǎn)力，資源就可以朝著最優(yōu)配置的方向流動(dòng)。
這樣一種競(jìng)爭(zhēng)秩序也能助力創(chuàng)新。創(chuàng)新更與市場(chǎng)作為自發(fā)秩序的發(fā)育、企業(yè)家在自發(fā)秩序中的創(chuàng)造性以及資本的異質(zhì)性等因素有關(guān)。最好的創(chuàng)新政策是充分發(fā)育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)，盡可能擴(kuò)大企業(yè)家的自由運(yùn)作空間。政府應(yīng)該建立和維持這樣一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)秩序，并在法治國(guó)的框架內(nèi)運(yùn)作。
我國(guó)政府總是想做這樣那樣的產(chǎn)業(yè)政策，原因在于很多官員都想有所作為。儒家所謂“立德、立功、立言”的理念，多多少少影響著官員和民眾。其實(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，更需要圍繞“立商”，也就是讓符合事物本質(zhì)要求的市場(chǎng)秩序發(fā)揮主導(dǎo)作用，其他“立德、立功、立言”的動(dòng)作都可以圍繞著“立商”展開。這就要求盡量減少產(chǎn)業(yè)政策，最大程度推行競(jìng)爭(zhēng)政策。
如果想搞產(chǎn)業(yè)政策的念頭和動(dòng)作打不住，那么至少奉勸政府官員在推行產(chǎn)業(yè)政策時(shí)注意一些做法。以財(cái)政補(bǔ)貼為例，政府在提供補(bǔ)貼時(shí)，都應(yīng)該事先確定一個(gè)時(shí)間表，讓被補(bǔ)貼方了解什么時(shí)候停止補(bǔ)貼。補(bǔ)貼應(yīng)該盡量按照最低必要程度提供，越到后來，補(bǔ)貼就越少，最后停止，悄然退場(chǎng)。補(bǔ)貼不能補(bǔ)到產(chǎn)品周期的末尾階段，也就是衰退期，因?yàn)椋瑢?duì)這一階段的補(bǔ)貼就是保護(hù)落后，維護(hù)過時(shí)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。如果補(bǔ)貼，也應(yīng)補(bǔ)貼產(chǎn)品周期的前面兩個(gè)階段，即產(chǎn)品開發(fā)期和導(dǎo)入期，這更能促進(jìn)新的活力型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成。但即便如此，補(bǔ)貼一個(gè)產(chǎn)品或者產(chǎn)業(yè)，就是對(duì)其他產(chǎn)品或者產(chǎn)業(yè)的歧視，扭曲了競(jìng)爭(zhēng)過程。
補(bǔ)貼不能到處撒芝麻，必須有一定的集中度，發(fā)揮四兩撥千斤的作用。當(dāng)然，對(duì)所有產(chǎn)業(yè)實(shí)行低稅，也等同于一種補(bǔ)貼，這種“普遍補(bǔ)貼”把產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)化為一種普遍的競(jìng)爭(zhēng)政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型大有好處。
補(bǔ)貼的瞄準(zhǔn)度一般很差，一百筆企業(yè)補(bǔ)貼發(fā)下去，能夠有5%發(fā)揮作用，就不錯(cuò)了。對(duì)企業(yè)的科技投入補(bǔ)貼也是如此。拿到政府補(bǔ)貼的“科技型企業(yè)”，數(shù)著政府提供的鈔票，心里還笑話政府。這對(duì)于政府而言，相當(dāng)于被人賣了還幫人數(shù)錢，這時(shí)候的政府往往犯了“知識(shí)狂妄癥”。當(dāng)然，有時(shí)候一些政府部門喜歡提供補(bǔ)貼是另有“道理”的，提供補(bǔ)貼相當(dāng)于“設(shè)租”，即創(chuàng)設(shè)某種額外的好處，然后一些官員就可以守株待兔，等候大量項(xiàng)目申請(qǐng)單位來“尋租”，即尋找額外的好處。其結(jié)果可能是，“尋租者”得付出大量的成本才能分到這些“租”。而這些成本累計(jì)起來（比如50億元），有可能會(huì)多于“租值”即補(bǔ)貼金額（比如10億元）本身。這里，這些政府官員的好處就可能涉及一些私下拿到的好處，這就造成了“租值耗散”，形成了腐敗之源。很多官員落馬就是與此相關(guān)。
有時(shí)候，補(bǔ)貼也有“成功”之處。歐洲空中客車公司，由歐洲兩個(gè)最大的軍火供應(yīng)制造商——?dú)W洲航空防務(wù)航天公司（EADS，80%股份）和英宇航系統(tǒng)公司（BAE，20%股份）共同擁有。1967年9月，英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)政府聯(lián)手補(bǔ)貼“空中客車”的研制，使全球民航航空業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)得到改善，從波音一家獨(dú)大，變成了雙寡頭壟斷。美國(guó)波音公司和歐洲空中客車公司，相互指責(zé)對(duì)方國(guó)家的政府提供大量補(bǔ)貼。看來，產(chǎn)業(yè)政策倚重政府補(bǔ)貼和政府投入也能夠做成一兩件大事，但是做不成太多的大事。
正因如此，產(chǎn)業(yè)政策可能適合于作為例外，集中力量做一兩件大事的那種情況，也就是說，不排除政府有時(shí)候能夠集中財(cái)力發(fā)揮某種不對(duì)稱力量，做成大事。但是，我們?nèi)匀灰璁a(chǎn)業(yè)政策的危害。原則上，沒有政府的支持，波音公司和空中客車公司也能取得成功。研究大型飛機(jī)，民營(yíng)企業(yè)通過建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，借助開放市場(chǎng)，也能取得成功。這種分析也適合于高鐵的發(fā)明。
我國(guó)政府、學(xué)者和產(chǎn)業(yè)界對(duì)產(chǎn)業(yè)政策過于癡迷，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策帶來的問題執(zhí)迷不悟，近年來產(chǎn)業(yè)政策有些變本加厲，是該到清醒的時(shí)候了。
作者：馮興元，1965年出生于浙江省，現(xiàn)任中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院副教授，德國(guó)維藤大學(xué)德中管理學(xué)院研究員，九鼎公共事務(wù)研究所研究員，華人哈耶克學(xué)會(huì)成員，天則經(jīng)濟(jì)研究所特約研究員。
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