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    來源：《當代金融家》  作者：崔學敏 喬 杰 王德勇
    政府投融資平臺的資產多以土地為主，當宏觀調控時土地預期收益可能大幅縮水，若政府又無力償還債務，只能以抵押的土地作為償還物，則加大銀行的風險。

    白山市是地處我國東北邊陲的地級中小城市。2008年，國家實施了一系列刺激經濟復蘇政策，白山市12家政府投融資平臺也進行了大量債務融資活動，融資余額12億元，其中當地銀行貸款7.9億元，占全部融資總額的66%。

    白山市投融資平臺公司的組織結構、融資方式、貸款管理模式等差異較大。組織結構方面，有國有獨資的城市投資管理公司、項目管理公司和承建方為主體的融資公司。融資方式方面，有政府信用擔保、土地收益融資和其他資產融資。貸款管理模式方面，各家金融機構有所差別，有報賬制度管理模式、信用貸款管理模式、抵質押貸款管理模式。

    中小城市融資平臺公司在支持地方城市建設、國有企業改制等方面發揮了一定作用。金融機構對平臺公司貸款進行了梳理，積極采取保全措施，加大了風險管控力度，公司貸款風險尚未暴露出來。但由于平臺公司沒有形成商業化運作模式，透明度不高，加之地方財政負債過高，融資規模過大，而銀行貸款管理模式粗放、過分依賴政府信用等，使平臺公司貸款出現損失的可能性加大，潛在風險值得關注。

    潛在風險不容小覷

    第一，投融資平臺法人結構和管理機制不健全，銀行貸款存在一定風險。白山市政府投融資平臺公司中，有6家公司的法人為政府常務副職，其管理層為政府各局領導，實際操作一般是財政局、建設局、交通局等部門。平臺自身沒有主動融資的權力，一般需要政府、人大的有效授權才能進行，籌集資金到位后，由具體的主管部門進行實際操作，支配和使用，這就形成了主管部門只關注如何融資，而忽視了對資金的有效管理，且平臺管理層為各局領導，在實際操作中很難形成有效合力，對資金的監管只能聽之任之。在管理不到位的情況下，不排除有“事前虛增資本金，融資后抽逃資本金、挪用融資資金”的現象發生，從而使銀行貸款存在一定的風險。而且，政府領導人員變動頻繁，而投融資平臺相應的管理很難跟上，也形成了管理上的漏洞。有的平臺公司原法人和管理層人員都發生了變化，卻沒有對融資資金進行有效的交接，對法人和管理層也沒有及時進行變更，銀行在索貸時出現困難。

    第二，地方財政負債過高，對平臺擔保存在潛在風險。首先，政府自身財政負擔過重。從白山市政府來看，上一年度財政赤字超過了100%，縣區級財政狀況更不容樂觀。其次，政府投融資平臺償債壓力較大。最后，擔保公司的能力不足。

    第三，平臺融資透明度低，還款責任不清晰。通過調查和金融機構反映，地方政府自身對投融資平臺的負債和擔保狀況也說不清楚，銀行在實際操作過程處于弱勢地位，只能依靠地方政府的財政擔保作為風險管理的手段。另外，白山市大部分投融資平臺存在還款責任不清晰，借款、用款、還款人不統一的情況。一是借款人和用款人為項目公司，而還款人為財政。二是借款人和還款人為城投平臺公司，而用款人為項目公司。三是借款人為承建公司，還款人和用款人為財政。由于借款人、用款人、還款人相對分離，且少數投融平臺“一套人馬、幾塊牌子”，政企不分，很容易形成還款責任主體不清，一旦出現還款危機，法律糾紛將很難避免。

    第四，投融資平臺沒有形成商業化運作模式，透明度不高。在目前的投融資體系中，城投公司注冊資本金基本來源于財政撥付，能產生現金流的經營性資產較少，多數為公益性資產。市政府實際上是城建項目投融資市場管理者，既是投資者，也是經營者，而城建基礎設施項目的決策、融資、建設、經營和管理又由市政府的不同部門來執行。城投公司基本僅擔任“出納”角色，沒有形成真正意義上的、符合風險收益一體化要求的投融資主體。而且，政府信用擔保貸款信息不透明，缺乏公共監督，總量難控制，地方政府在短時間內貸款額度太大，一旦進入還本付息高峰，可能出現債務危機，從而給銀行帶來巨額損失。

    第五，政府負債比例過高，銀行貸款管理過分依賴政府信用。當政府各方債務出現集中償還時，易出現政府償債危機。

    第六，融資規模過大，有可能風險轉嫁。政府投融資平臺的資產多以土地為主，政府依靠土地出讓和增值收益來償還銀行貸款的意圖也十分明顯。當宏觀政策出現調整時，土地的預期收益有可能會出現大幅縮水，而政府由于負債規模過大，一時無法償還債務，只能以抵押在銀行的土地作為償還物，這樣，銀行就只能來承接這種轉嫁的風險。

    完善管理防范風險

    第一，建立地方政府債務和投融資平臺管理的體系和制度，提高透明度。將政府信用支持的相關地方投融資平臺債務納入政府債務管理的范疇，嚴格按照政府債務風險控制標準審核其舉債行為和規模，對于超出地方政府債務風險控制水平的，要限制其進一步擴大債務性融資規模，降低其負債水平，從而有效控制地方政府債務規模的無序擴大；完善投融資平臺公司的治理結構，促進規范發展，提高運營效率；要規范地方投融資平臺的融資、投資、建設，提高投融資平臺債務規模的透明度，防范投融資平臺債務風險連帶形成財政風險和系統性金融風險。

    第二，促進投融資平臺的商業化運作能力，實現多方共贏。

    第三，引導銀行加強對投融資平臺貸款風險管理，降低風險水平。要引導銀行規范放貸行為，提高銀行的項目評估能力和風險控制水平，使得銀行在發放貸款時，更多地根據項目的未來收益情況來做決策，而不是僅看有無地方政府擔保或土地抵押。同時，銀行要加強貸后管理，加大貸款流向和使用管理力度，防范投融資平臺的不規范用款行為，防止出現貸款挪用這種嚴重問題的發生，從而降低風險水平。