國有企業改革已經經歷了二十多年，經歷了不同的階段。幾乎每年國企改革都被當成關鍵工作來抓，國企改革有了很大的突破，也取得了不小的成績。特別是最近幾年以主輔分離、輔業改制的以產權改革為突破口的國有企業改革，應該說使改革到了縱深地帶，碰到了很多深層次的問題，也找到了很多好方法。同時，國企改革也受到各種思想的干擾，比如有人認為“國有企業改革最徹底的方法就是把國有企業都處理掉”，“國有企業在市場經濟環境中無法生存”，“國有企業的出路就是私有化”，甚至有人說“國有企業不亡，天理不容”，等等，并且有些地方已經開始了“大膽探索”，付諸實踐，我們認為這是極端錯誤的思想，也是極端危險的實踐，其危害性是很大的。它已經偏離了國企改革的方向，難以達到國企改革的目的。“這不是改革。是竊取，是搶奪，是霸占”（劉佶《民權國有》P38）。國有企業改革的方向是讓國有企業能適應市場經濟的要求，在市場經濟的條件下快速發展，其目的是搞好國有企業，不是私分、吃掉、削弱，更不是消滅國有企業。
之所以出現種種錯誤的思想，除受西方某些極端思想影響外，還有的是沒有從變化的環境來形容國企改革。國有企業改革的思路、內容和方法應與時俱進。我們必須從建立社會主義市場經濟的總要求上，從在市場經濟條件下，特別是在經濟全球化的環境形成過程中國有企業的應扮演的角色方面來研究國有企業的改革；從搞好整個國民經濟的的高度，而不是搞某個國有企業來研究國企業改革；從研究市場經濟建立引起經濟環境新的變化入手，研究經濟環境發生了那些變化，還要發生什么變化，這些變化對國有企業有什么樣的要求，國有企業現狀和這些要求有多少差距，需要作哪些變化，怎么變化，從而明確國有企業改革的內容，去尋找國有企業改革的方法。
一、大是大非——國企改革路向何方
1、要不要國有企業，或者說國有企業是要加強還是要削弱國有企業。
歷次黨的代表大會，都強調國有企業改革，并且在強調國有企業改革時都要強調要堅持公有制的主體地位，發揮國有經濟的主導作用，應該說這個問題是十分清楚的，為什么又要拿來討論呢？因為在實踐中有些人走偏了。其原因很多，主要有這幾方面：一是國有企業改革太難了，改了多少年，進行了很多嘗試，還是沒有把國有企業搞好，不是去研究怎么調整改革思路和方法，而是選擇放棄，認為國有企業搞不好了，不如不搞。于是一賣了之，甚至鼓吹一賣就靈。或是任其自然消亡。二是非常重視中央要求大力發展民營經濟（我們認為是非國有經濟），而沒重視中央要求堅持公有制的主體地位，而忽視了國有經濟的發展，甚至提出“國退民進”的口號，不是按十六大提出的“兩個毫不動搖”去做，而是堅持了一個毫不動搖，而另一個卻動搖了，發展國有經濟動搖了。三是認為市場經濟條件下，市場的主體應是民營企業，國有企業不適合在市場經濟環境里里生存。因此，國有企業改革，就是變國有企業成非國有企業，就是用民營企業來兼并國有企業。一句話，什么都是民營的好，國有企業什么都不是，而是一個怪物，沒有它最好。
我們認為市場經濟的主體是企業，只要政府職能定位正確，企業按企業的規則運行，無論是什么性質的企業，都是市場經濟的主體。國有企業與市場經濟不是水火不相融的關系，反而國有經濟功能定位的好，作用發揮的好，還可以消除市場經濟的某些副作用。尤其在我們這樣一個經濟發展很不平衡大國建立市場經濟體制，又伴隨著產業結構的巨大調整，更離不開國有企業，國有企業在主導經濟協調發展，帶動產業調整升級，加強國家對市場的宏觀調控，防止經濟的大起大落和阻止惡性競爭方面有不可替代的作用。更重要的是隨著經濟的全球化，在統一規則下的全球競爭會越來越激烈，在競爭中必然是“優勝劣汰”，強大的企業吃掉弱小的企業，而中國的企業規模、管理基礎和水平、企業綜合實力整體上是處于劣勢，怎么使中國的企業在國際競爭中取勝，或有一席之地，除個別十分優秀的民營企業之外，把基礎相對較好，實力相對較強的國有企業進行改革、改造組建能代表我國參與國際競爭的航空母艦隊是比較現實的選擇，這也國有企業改革的十分重要的任務之一。此外，還有國家安全方面的因素，一些重要的戰略資源，一些重要的的行業，一些重點企業對國家安全起決定性作用，任何國家都要對它加強控制，在這方面俄羅斯有很沉痛的教訓，沒有國有企業就很難確保這一點。最后，我們不論進行什么樣的改革，都要體現廣大人民的根本利益，否則，改革就沒有群眾基礎，就得不到廣大人民的支持，這樣的改革注定是要失敗的。而我國廣大人民群眾，國有企業職工也好，廣大農民也好，知識分子也好，解放軍也好，他們最根本的利益都在于我國的社會主義制度，所以，所有的改革，包括國有企業的改革，都必須有利于社會主義制度的鞏固和發展。而鞏固和發展社會主義制度的一個最重要的前提就是鞏固和發展國有經濟，國有企業又是國有經濟的重要體現形式，不要國有企業行嗎？所以，國有企業改革的方向是發展國有企業，是加強國有企業，而不是削弱，更不是消滅國有企業。事實上國有企業在我國有其特殊的發展歷史，有其特殊的貢獻和歷史地位，消滅國有企業是根本行不通的！
那么是不是一切企業性質都是國有的就好，或者說不發展民營企業，或優先發展國有企業呢？我們的回答是：不是。在市場經濟體制的條件下，從數量上看，大多數的企業應是非國有企業，在對國家安全和對整個經濟的主導和控制方面應是以國有企業為主，形成國有企業和非國有企業互相促進，協同發展的局面。認識清楚這一問題對我們堅持正確的改革方向是很有必要的。因此，我們接下來就討論第二個問題，即：
2、在市場經濟中和國民經濟發展中，國有企業應確立什么樣的地位和發揮什么樣的作用
我們要討論的國有企業的地位，不是它們在市場經濟里的經濟地位，也不是法律地位，在市場經濟條件下，國有企業的經濟和法律地位和其它市場主體一樣，是平等的，沒有什么特殊的地位。正向前面所說的那樣，因為國有企業是國有，是全民所共有，被國家所控制，因此它們有和其它性質的企業所不同的地位，要更多地體現國家的意志和利益，要在確保國家安全方面、保證人民的根本利益方面、在國家制定或影響市場規則方面、在加快國民經濟發展和提高國民經濟素質方面要處于決定或主導地位。為了確定這個主導地位，國家就必須根據資源的戰略地位不同，對不同的行業、不同的企業采取不同程度的控制。具體的說，就是通過完全國有、絕對控股、相對控股以及參股等不同的形式來實現對企業的控制。
國有企業在市場經濟條件下主要有以下幾種作用：一是確保國家安全。二是保護人民的根本利益。三是鞏固人民根本利益賴以存在的社會制度。四是在執行國家宏觀調控和經濟政策方面起模范帶頭作用。五是解決國民經濟發展在各個階段的瓶頸問題。六是在重要技術創新和制度創新方面起主導和示范作用。
搞清楚了國有企業的地位和作用這個問題，我們就能明確那些企業應該是國有企業，那些企業可以是非國有企業。根據國有企業的作用不同，要對不同的國有企業設定不同的改革標準，而不能是一個標準。然后根據各個國有企業改革的標準，去研究它們的現狀，去發現它們的差距，確定不同的改革內容。再依據我們要改革的內容和企業所處的環境去制定改革的方案和方法。總之，我們談國有企業改革，就是要鞏固那些在一定的發展階段必須或應該是國有企業的主導地位，并且充分發揮這些企業它們應該發揮的作用。換言之，正是這些企業的主導地位受到了沖擊，正是它們的作用沒能很好的發揮，才有了我們要做的國有企業改革這項工作。一切的國有企業改革工作，離開了這一點，就離忘記了我們搞國有企業改革的初衷，都是錯誤的，毫無意義的。
二、國有企業問題厘清
我們要進行國有企業改革，就必須找出國有企業存在的問題，并去探究產生這些問題的根源，這樣才能明確我們要改革什么。我們經歷了二十多年的“摸著石頭過河”，一提到國有企業存在的問題，人們就會說是人浮于事、效率低下、虧損嚴重等等。一談到問題的根源就是體制僵化、所有權不清、激勵約束不到位。這種習慣的看法統治著我們的大腦，也使得我們在改革上走了不少的彎路。既然問題找到了，根源也找到了，為什么用了那么多的方法總是解決不了問題呢？反而，國有企業改革的實踐倒成了想動搖國有企業地位，甚至消滅國有企業的人的根據了呢？因為我們對什么是國有企業的問題判斷太機械程式化了，對什么是問題的判斷標準太單一了，甚至使用的標準本身就不對，怎么能找準問題呢？不是把問題形成的歷史的原因和環境的變化相聯系起來去分析，而是用西方的通用標準靜止地去套用，怎么能找出真正的根源呢？這問題找不對，根源找不準，改革走彎路就是必然的了。
1、國有資本投資分散
國有企業的問題很多，其中首要的是國有企業所在的領域太分散，數量過多，不利于鞏固國有企業的主導地位。由于歷史的原因我們搞得國有企業太多了，有限的資源去發展鞏固所有國有企業是根本不可能的事情。在建立社會主義市場經濟體制的過程中，沒有必要什么都得國家來搞，那樣市場經濟體制也建不成。正確的作法是按照上面的分析確定國有企業應該發揮哪些作用，哪些企業應該是國有企業，哪些企業可以不是國有企業，哪些國有企業應該完全國有，哪些企業應該絕對控股，哪些企業相對控股，哪些企業國家參股就行了，還有哪些企業應徹底放開是完全的非國有企業。這樣我們就抓住了問題的根本了，我們就能集中有限的資源和精力去發展鞏固國有企業了。
2、權利體系混亂。
一是企業所有權范圍被人為擴大了，扭曲了企業的性質。企業的所有權是企業一切權利的基礎，它主要是企業的財產所有權，但我們的國有企業是在特定的歷史條件下建立的，不但擁有財產所有權，也實際擁有了職工的勞動所有權，這在當時國家財力不足的情況下，在很大程度上減少了勞動支出，壓低了生產成本，但也改變了企業的本性。企業的本性要求企業是生產資料（資本）和勞動者自由結合，合理配置，相互結合并相互制約，從而產生較高的效率。而我國的國有企業是把生產資料（資本）通過行政手段和勞動者強擰在了一起，這一方面降低了勞動者對資本運動的約束力，不利于資本的質量提高，阻礙了企業產業升級和技術創新和產品升級，因此造成大量的國有企業低水平的規模擴張和重復建設，另一方面就容易造成盲目擴招職工，而忽視對職工的全面激勵，在激勵方面主要靠國家主人意識和行政激勵，手段單一，不利于全面提高職工的素質和技能水平，同時還導致了企業辦社會的現象，現在成了改革中的一個難題。這在當時的社會歷史條件下是有必要的，但隨著市場經濟的建立和完善，勞動力市場和勞動保障體制的建立和完善，應該把職工的勞動權返還給職工，這是回歸企業本性的重要前提。
二是企業所有權結構不合理和所有權的權利主體不明確。有人說國有企業的所有權不清晰，是國有企業一切問題的根源，我們不同意這樣的觀點。國有企業的所有權是十分清晰的，是全民所有，這一點也不含糊，怎么不清晰？但為什么會出現“大家拿”和國有企業資產流失而無人真正負責的現象呢？主要是我們把所有權籠統地當成了一種權利，而沒有去科學地分析其結構組成，按照其內在的要求，去安排權利主體，造成了權利的高度集中，這嚴重破壞了國有企業按照企業理論去安排其企業制度，其結果是國有企業實際不是企業，而成了國家行政權利的延伸，成了政府的附屬品。所有權是有若干權利構成的，包括占有權、使用權、支配權、收益權、監督權、處置權等，這些權利可以相互獨立、互相組合，相應地其權利主體也隨之進行獨立和互相組合。至于是獨立還是組合，怎么組合要看企業所有者的意圖和企業所在的行業、企業所處的發展階段和規模而定，那就是怎么對企業發展有利就怎么去決定。而我國的國有企業其所有權主體是各級政府，經營權由政府選擇經營者來行使，為了確保經營者按照政府的意志來行使經營權，在企業內外又設置了若干個監督機構，實際形成了權利過于集中，企業的國有資本演變成個別人官僚資本，封閉型資本，企業不能建立科學決策、權責明確的管理體制，大大降低了資本和管理的效力。
3、由于權利體系混亂導致的殘缺不全的責任體制。企業是一個組織，任何組織都有一個基本原則，那就是權利和責任相統一，也就是說，有什么樣的權利，就必須同時具有與權利相對應的責任。因為國有企業的權利體系是混亂的，這就導致有些責任找不到真正的責任主體，有的權利主體沒責任，有的責任主體沒權利，或者是要么某一個主體權利大于責任，或者某一主體權利小于責任這種殘缺不全責任體制。這種責任體制是造成國有企業人浮于事，機構臃腫，效率低下的主要原因。
4、沒有建立現代企業產權制度。產權制度是企業成立和存在的基礎，相當于企業的“憲法”，它是企業其它制度制定和執行的依據，沒有這個制度，企業的其它制度就無從談起。沒有現代產權制度，企業就難以適應現代的市場經濟環境。不少人在談到國有企業產權制度時，經常提及到兩個問題“出資人缺位”和“或產權不清”，這不太全面。黨的十六屆三中全會提出了現代產權理論的基本要求，“歸屬清晰，權責明確，保護嚴格，流轉順暢”。(最好再加一條：結構合理)具體到國有企業和現代產權制度要求相比，我們認為有以下幾個問題。一是產權結構不夠合理。主要表現是結構單一和一股獨大。除極少數企業需要完全是國有股之外，在市場經濟的條件下，大多數的國有企業應該實行股權多元化，在股權多元化的國有企業中，要按照前面的分析，根據國有企業的不同作用，確定國有股的大小，盡力用較少的國有資本控制更多的非國有資本，充分發揮國有企業的作用。至于非國有資本應是哪些資本構成和它們的比例結構，要視情況而定。二是產權流動性差。前幾年不少國有企業帳面上資產很多，而實際資產很少，對不用的資產“寧可爛掉，不能賣掉”，是國有企業資產不能流轉的典型寫照。國有資產流轉不暢不但對國有資造成很大的直接損失，還使國有企業失去了很多資產重組、資本經營的機會，同時對企業經營業績的考核也失去了可靠的依據，三是出資人不明確。國有資產是全民所有，國務院和國務院授權各級政府管理，政府是管理權，而又實際上行使了所有權。中央和地方的國資委代表出資人，參與不參與企業的管理，怎么行使出資人權力，行使哪些權利，到現在沒有很好解決。這個問題很復雜，不想在這里多說。四是國有資產的保護問題。從法律上國有資產受到了嚴格保護。但問題是不該保護的保護過分，如上面說到的國有資產流轉，保護國有資產不是看住它不讓它流轉，而是在它的各個流轉環節進行切實的保護。該保護的沒有進行切實的保護，如資產在處置時以什么樣的方式和價格處置或交易，資產在經營過程中的安全保值，經營利潤分配等都缺乏嚴格的保護。
5、沒有建立真正的以公司治理為主的現代企業制度。現代企業的公司治理制度主要是在現代產權制度的基礎上，明確出資人的權利和責任，保證公司資產和經營安全的重要制度。我國的多數國有企業，盡管也改為公司，也建立了公司治理制度，但是因為沒有建立起現代的產權制度，所建立的公司治理制度不是真正意義上的公司治理制度，也就起不到公司治理制度的作用。
國有企業有很多問題，以上分析的是最主要問題，抓住了這些問題，把它們解決了，國有企業的主要問題也就解決了。比如說，有人說國有企業最突出的問題是經營機制不活的問題，我們曾經在這方面下了很大功夫，花了很多時間，為什么沒有很好地解決問題呢？以上談到的五個問題是“皮”，經營機制是“毛”，“皮”的問題不解決，從何處下手去解決“毛”的問題呢？
三. 國有企業改革思路探索
經過以上分析，我們清楚了國有企業改革的目的是鞏固和加強國有企業的主導地位，使國有企業在建立市場經濟體制中發揮更好更大的作用。我們找出了國有企業存在的主要問題，解決這些問題就是國有企業改革的工作。下面我們來研究進行國有企業改革工作思路和方法。
1、要加快調整國有經濟布局和結構。要旗幟鮮明地提出哪些領域或資源只有國有企業才能進入，哪些企業要保持國有企業性質，哪些是完全的國有資本，哪些是絕對控股的國有企業，哪些是相對控股的國有企業，哪些參股，哪些可以是完全非國有企業。當前的主要工作是把大量的不應該是國有企業的國有企業中把國有資本退出，用到該是國有企業的企業中去。
2、返還國有企業職工的勞動權利，理順企業和職工的關系。在這一次主輔分離、輔業改制的過程中，輔業的參加改制的職工這個問題基本得到了解決，但是為什么用同樣的方式解決主業的職工問題呢？現在是很好的機會，拖下去會加大解決的難度。所有的國有企業的職工的勞動權利都應該返還，這樣資本去行使資本的權利，職工去行使職工的權利，二者自愿結合，自愿分離，會大在提高資本和人力資源結合的效能，同時也加大了二者之間的相互約束，從而促進資本的素質和職工的素質不斷提高。
3、明確權利主體和責任主體，建立國有企業的權利責任體系。我們認為目前國有企業權利主體不明確、權利和責任不對等的局面必須加以改變，才能解決目前國有企業的低效問題。為此，國家應按國有產權的不同屬性分類將所有權及其派生的權利分別授予不同的主體承擔，各司其責。例如，在國有控股企業中，由國有資產管理機構或國家授權投資的機構享有所有權和收益權并承擔相應的保值增值責任，由包括國有出資人在內的股東組成的股東（大）會選舉產生的董事會（應由股東根據需要聘請的公司外部董事組成）享有決策權和控制權并承擔信任托管責任，由包括國有出資人在內的股東和主要債權人選派代表組成監事會行使監督權并承擔相應的監督責任，由董事會在經理人市場上選聘的職業經理人行使經營權并承擔相應的受托經營責任等等，同時要建立和完善對于承擔受托責任的董事、經理人員的激勵約束和考核體系，建立和完善對于承擔受托責任的董事和承擔監督責任的監事的責任追究制度。
4、改善國有企業產權結構，建立現代產權制度。為此，首先必須明確界定國有企業的產權（代表）主體。根據現代產權理論和企業理論，沒有明確界定的產權與沒有產權一樣導致經濟效率低下，明確界定的產權是企業存在的基礎，因此，國有企業必須明確合法的終極產權代表。我們認為合法的終極產權代表機構應產生并隸屬于全國人民代表大會及其常委會。在明確了終極產權代表機構后，不同層次、不同控制力的國有企業可以通過國有企業間的交叉持股或根據國有經濟控制力的需要引入民營、外資等戰略投資者實現股權的多元化。
5、加大國有資本投入，提高國有企業的控制力。所謂加大國有企業中國有資本的投入是指根據國家經濟形勢的變化對于涉及國家安全和國民經濟命脈的行業中的國有企業、提供公共產品和服務的國有企業以及國民經濟發展的某一階段需要完成具有戰略意義的重大創新（包括技術創新和制度創新）而其他資本無力或不愿經營的領域內的國有企業，國有資本應加大投入，提高國有資本控制力，從而實現國家意志。而對于那些上述領域外的特別是一般競爭行業內的國有企業，國有資本應逐步通過轉讓、出售、拍賣等各種形式實現國有資本的增值變現，并將變現所得用于加大前述領域內的國有資本控制力。只有如此，國有資本才能集中優勢資源完成應由國有資本完成的保障國家經濟安全、保持國民經濟平穩運行，保證國民經濟創新體系的建立和完善、避免負外部性、提高作為整體的國民經濟的運行效率等重大任務。
6、建立現代公司法人治理機制，加強現代企業制度建設。國有企業應根據中國的國情和企業自身的實際建立有效的公司治理機制。很多國有企業雖然按照公司法建立了公司治理框架，但其并未發揮出應有的作用，內部人控制、監事會虛設是普遍存在的情況。我們認為首先按前述第三條的建議明確界定國有產權并明確國有產權主體的代表機構；第二，產權主體代表機構要委托真正有能力的董事組成董事會行使決策權和控制權并承擔信托責任，當然這需要從法律上解決董事的信任托管責任追究問題；第三，要國有企業的監事會要進行徹底改革，除了要有產權主體代表機構指派監事外，還應有主要國有債權人指派的監事參加，這樣的監事會才能發揮其監督作用；第四，要實現董事、經理人員的市場化和專業化，打破國有企業高層行政任命導致其目標不明確的局面；最后，要根據國情對公司法進行徹底修改，如增加董事、監事的責任追究制度，把監事會和獨立董事作為可選的監督機制而不做硬性規定等等，為完善公司治理創造良好的法律環境。
結束語：國有企業改革是一個深化的過程，在這個過程中我們始終要堅持正確的方向和方法，只有這樣，我們才能少走或不走彎路。只有國有企業壯大了，國家和人民的根本利益才能得以確保，才能形成國有企業和其它非國有企業共同促進發展的局面。
作者：蘇文忠 來源：價值中國 |
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