公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一種物品或服務(wù)的屬性直接關(guān)系到現(xiàn)實(shí)中該種物品或服務(wù)的政策選擇和制度安排。不同的物品或服務(wù)的不同的融資、生產(chǎn)、供給、提供、消費(fèi)政策選擇可能導(dǎo)致不同的問題。比如公共住房供給政策導(dǎo)致住房供給緊張，并導(dǎo)致各方面的負(fù)激勵，不能實(shí)現(xiàn)安居；空中交通管理服務(wù)（以下簡稱空管服務(wù)）由政府直接經(jīng)營的制度安排反而無法實(shí)現(xiàn)有效的服務(wù)。
一、空管服務(wù)的屬性
1.物品和服務(wù)的分類
物品和服務(wù)可以首先粗略地分為私有物品和服務(wù)以及公共物品和服務(wù)，私有物品和服務(wù)有兩個特性，即在使用上有排他性、競爭性，如電腦、企業(yè)培訓(xùn)；公共物品和服務(wù)的特點(diǎn)是在使用上有非排他性和非競爭性特點(diǎn)。根據(jù)這樣對物品和服務(wù)的劃分，私有物品和服務(wù)交由市場來提供是最有效率的，市場競爭可以有效率的配置和利用資源，使供求關(guān)系達(dá)到均衡。在公共物品和服務(wù)方面，按照物品和服務(wù)的兩個特性，即排他性和競爭性可以把公共物品和服務(wù)細(xì)分為兩類：一類是純公共物品和服務(wù)，如國防安全和社會治安，這類物品和服務(wù)既不具備競爭性又不具備排他性，必須由政府來提供；另一類是準(zhǔn)公共物品和服務(wù)，這又可細(xì)分為兩種類型：一種是公用資源，如水資源，另一種是可收費(fèi)的物品和服務(wù)，如高速公路，空中交通管制等。公用資源在使用上有競爭性，但不具備排他性，而可收費(fèi)的物品和服務(wù)在消費(fèi)上有排他性，但不具備競爭性。
2.空管服務(wù)的生產(chǎn)與提供
公共物品和服務(wù)多樣性、復(fù)雜性特點(diǎn)要求生產(chǎn)與供給符合多樣的制度安排，即首先要把公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)與提供加以區(qū)分。一般說來，生產(chǎn)具有技術(shù)和成本的內(nèi)涵，而提供則具有責(zé)任和義務(wù)的內(nèi)涵，依據(jù)這種區(qū)分，由于市場失靈，政府有責(zé)任和義務(wù)提供公共物品和服務(wù)，但考慮技術(shù)和成本問題，不一定由政府直接提供；由于政府失靈，政府可以提供公共物品和服務(wù)，但不一定非要直接參與其生產(chǎn)。空管服務(wù)屬于可收費(fèi)的公共物品和服務(wù)，具有使用上的非競爭性和排他性的特點(diǎn)，應(yīng)由政府供給，屬于政府職能。長期以來世界各國實(shí)踐也都是如此，但多年的實(shí)踐也表明，政府壟斷的制度安排并不能有效供給，必須進(jìn)行制度變革。
在眾多改革實(shí)踐中，“掌舵”與“劃槳”分離的理論，即公共物品生產(chǎn)與提供的分開的思路是20世紀(jì)90年代以來世界范圍內(nèi)公共服務(wù)市場化改革的一個流行的制度安排。假如把空管服務(wù)比作一只船，那么政府就是這只船的舵手，為了向來客提供安全和快捷的運(yùn)輸服務(wù)，政府的主要責(zé)任就是掌好舵（空管服務(wù)的供給），進(jìn)行船只運(yùn)載能力和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的日常檢測，同時雇傭干練得力的“水手”來劃槳，每只船上的舵手具有唯一性和權(quán)威性，至于水手并不具有唯一性和排他性，倒是具有很強(qiáng)的競爭性，是除政府以外的其他社會組織在一定條件下也都可以勝任的，因此，劃槳（空管服務(wù)的生產(chǎn)）工作就不一定非要政府包攬或直接經(jīng)營，在合理的制度安排下可以由政府公共部門實(shí)施，也可以由政府以外的組織提供，如通過擴(kuò)大對私人市場的利用以替代公共部門，讓更多的私營部門參與空管服務(wù)的生產(chǎn)，或者還可以對提供空管服務(wù)的部門進(jìn)行公司化改造，按私營部門的方式實(shí)行商業(yè)化運(yùn)營。
二、國外空管服務(wù)的新發(fā)展：商業(yè)化
1.空管服務(wù)改革的動因分析：根本動因是對政府職能失靈的反思和新技術(shù)發(fā)展使空管服務(wù)環(huán)境發(fā)生重大變化，具體動因就是日益增長的服務(wù)需求與政府壟斷對這種需求回應(yīng)能力不足的矛盾。
從需求方面看，一份研究報告顯示，自1995年以來，美國的航班延誤增加了58%，航班取消增加了68%。據(jù)認(rèn)為，統(tǒng)計結(jié)果還是低估了航班阻塞的真實(shí)代價，原因是航空公司在公布的航班時刻表里留有余地，已經(jīng)把日常的延誤考慮進(jìn)去了。據(jù)航空運(yùn)輸協(xié)會估計，僅此兩項(xiàng)，每年給航空公司和旅客造成的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)50億美元。航班延誤不僅造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且旅客也深受其害，怨聲載道。空域容量短缺同樣困擾歐洲航空業(yè)。
從供給方面看，空管服務(wù)一直作為政府職能，屬于政府壟斷提供的公共物品，加上涉及到國家主權(quán)、領(lǐng)空安全的因素，制度約束非常嚴(yán)重。
從經(jīng)濟(jì)因素分析，政府缺乏系統(tǒng)改善和設(shè)備升級的資金，航運(yùn)的增長和信息技術(shù)的發(fā)展提供了加速商業(yè)交往的手段和機(jī)會，刺激著空管服務(wù)設(shè)施需要現(xiàn)代化以及需要極大的提高效率，特別是某些空域的擁擠和延誤已難以緩解，但是現(xiàn)代化是要資金投入的，政府部門的投資預(yù)算有限，影響對技術(shù)和設(shè)施的投資，進(jìn)而影響系統(tǒng)的更新?lián)Q代；這造成了交通不暢、航班延誤，制約著空管安全水平和客戶服務(wù)質(zhì)量的提高。
從政府職能角度分析，政府部門既是空管服務(wù)的生產(chǎn)者，又是空管安全的監(jiān)督者和規(guī)章的制定者，這造成了角色混淆和利益沖突，政府部門工資福利水平的限制，影響到員工工作的積極性，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，運(yùn)行成本居高不下；
鑒于這些問題，有關(guān)的組織、個人和政府部門逐步達(dá)成共識：必須進(jìn)行空管體制改革。實(shí)行商業(yè)化改造就是解決這些問題的出路之一，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公司體制比政府經(jīng)營更具靈活性，有助于降低成本，提高效率，增加收入。
2.國際上空管服務(wù)商業(yè)化發(fā)展情況
國際上空管服務(wù)商業(yè)化活動有其發(fā)展演變過程。20世紀(jì)90年代以后，一些國家的空管部門開始了商業(yè)化空管服務(wù)，其表現(xiàn)形式大致可以分為以下二種：第一是由國家所有的公司運(yùn)營，從事商業(yè)化服務(wù)，如美國、新西蘭等；第二是由公私合營，開展商業(yè)化服務(wù)，如英國、加拿大等國。目前國際空管商業(yè)化有兩個顯著的發(fā)展態(tài)勢：一是受各國經(jīng)濟(jì)的限制，一些國家空管部門經(jīng)費(fèi)不足或者政府部門減少了給空管部門的經(jīng)費(fèi)，開展商業(yè)化服務(wù)的國家不斷增加；二是大力開展商業(yè)化服務(wù)的國家，正在不斷向其他國家進(jìn)行滲透，積極開辟國外服務(wù)市場。
下面分別對這些國家的商業(yè)化空管服務(wù)情況和典型個例做一介紹，對中國空管服務(wù)商業(yè)化發(fā)展將有所啟示。
第一種：政府所有的公司：美國、新西蘭為代表。2000年12月底，為了改進(jìn)美國國內(nèi)嚴(yán)重的航班延誤，美國決定建立一個新的空中交通管理組織（ATO），它相對獨(dú)立于FAA，具有執(zhí)行職能，ATO將由一名首席運(yùn)行官領(lǐng)導(dǎo)，它將由董事會任命，直接向FAA局長報告，ATO是以結(jié)果為基準(zhǔn)、商業(yè)形式的組織機(jī)構(gòu)，在管理上與FAA獨(dú)立，將負(fù)責(zé)空中交通管制運(yùn)行，ATO部門只提供服務(wù)，不制定國家政策，有明確的任務(wù)，可操作的執(zhí)行職能和確定的客戶。FAA將從空管日常運(yùn)行工作中解脫出來，但仍將保留制定空管規(guī)章的責(zé)任，以確保空管系統(tǒng)運(yùn)行的安全和高效。
第二種：公私伙伴關(guān)系PPP(publicprivatepartnership)，即官督商辦：英國、加拿大是典型。NavCanada的管理結(jié)構(gòu)：有四個發(fā)起會員單位，包括運(yùn)輸部、工會、航空公司和通用航空協(xié)會。運(yùn)輸部作為航行服務(wù)規(guī)章制定部門和安全監(jiān)督部門，代表著公眾的利益；工會代表航行服務(wù)工作人員的利益；航空公司和通用航空協(xié)會代表航行服務(wù)用戶的利益。這四個與航行服務(wù)直接相關(guān)的會員有任命董事的權(quán)力，為了保證董事會成員全心全意為NavCanada工作，避免直接代表原任命單位的利益，特規(guī)定成員單位所任命的董事，不能是該單位的工作人員。
3.空管服務(wù)變革的配套措施與背景
西方國家空管服務(wù)商業(yè)化改革有其特定的背景：一是它們在商業(yè)化改革之前空管體制比較完善，各種關(guān)系都已理順。或者已經(jīng)成功地進(jìn)行了其他領(lǐng)域公共服務(wù)改革的實(shí)踐，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，政府職能是充分市場化的。二是它們有著較為悠久的現(xiàn)代公務(wù)員制度的傳統(tǒng)，公務(wù)員有著良好的職業(yè)道德。三有較為完備的法律環(huán)境，保證了新的模式運(yùn)行成功。
目前的中國已經(jīng)開始了公共服務(wù)市場化改革進(jìn)程，民航管理體制改革也進(jìn)一步深入,但尚未達(dá)到理想的程度。尚不具備成功實(shí)施這一組織變革的條件。因此我們不能盲目照搬發(fā)達(dá)國家的做法，但我們也并不能輕易地認(rèn)為，空管服務(wù)商業(yè)化的做法在中國完全缺乏基礎(chǔ)，實(shí)際上在某些情況下，在局部領(lǐng)域內(nèi)，完全可以進(jìn)行小規(guī)模的實(shí)驗(yàn)。
三、中國空管服務(wù)制度變革的思路
從世界發(fā)展趨勢來看，空管服務(wù)商業(yè)化勢在必行。推動空管服務(wù)向商業(yè)化方向發(fā)展，符合空管服務(wù)發(fā)展規(guī)律，空管服務(wù)質(zhì)量必將得到提高。但中國目前的現(xiàn)實(shí)狀況決定了空管服務(wù)只能以商業(yè)化為目標(biāo)，暫時采用一種過渡形式。當(dāng)前最為迫切的是推進(jìn)空管服務(wù)制度變革的進(jìn)程。這一進(jìn)程中，有必要注意以下幾個問題：
1.明確政府責(zé)任
空管服務(wù)的制度安排實(shí)際上是政府在空管服務(wù)中的角色問題，今天人們已經(jīng)廣泛認(rèn)同空管服務(wù)是國家基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。并因?yàn)榭展芊⻊?wù)具有“公共性”的內(nèi)在性質(zhì)，始終把提供空管服務(wù)認(rèn)作是政府的責(zé)任。只是到了最近，當(dāng)一些國家的政府尋求擺脫許多傳統(tǒng)的責(zé)任、解決財務(wù)危機(jī)時，才考慮此類服務(wù)應(yīng)通過傳統(tǒng)、國家資助的國家空管局以外的機(jī)構(gòu)提供；進(jìn)行空管服務(wù)提供方面的商業(yè)化、公司化或私營化，并得到了大力發(fā)展。但空管服務(wù)商業(yè)化應(yīng)以不損害這種公共性為前提，政府在提供這種空管服務(wù)中，有義不容辭的責(zé)任。空管服務(wù)商業(yè)化并不簡單地就是從政府走向市場，政府空管管理部門在新的制度安排中，不是參與空管服務(wù)，而是將把工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)展芊⻊?wù)的管理，所以，政府的責(zé)任不是減小而是增大。作為國家空管主管部門，未雨綢繆，制定必要的行業(yè)管理法律法規(guī)和行業(yè)政策乃當(dāng)務(wù)之急。
2.對空管服務(wù)進(jìn)行細(xì)分
空管服務(wù)是一種公共物品，應(yīng)由政府提供，但這一見解對于空管服務(wù)的實(shí)踐是不夠的，空管服務(wù)本身是復(fù)雜的，具有多重屬性，空管服務(wù)的制度變革不能以如此簡單的判斷為基礎(chǔ)，必須進(jìn)行細(xì)分。如，它首先可以分為直接空管服務(wù)和間接空管服務(wù)，前者是指用戶直接享受到的空管服務(wù)，后者是為空管服務(wù)本身提供服務(wù)的服務(wù)。間接空管服務(wù)，即后勤服務(wù)和空管技術(shù)服務(wù)，完全可以通過市場來提供。
即使是直接空管服務(wù)，也可以進(jìn)一步細(xì)分，如劃分為航空氣象、航空通訊、空中交通管制、航行情報、航空監(jiān)視、緊急協(xié)助服務(wù)和飛行情報服務(wù)等。對這樣一個內(nèi)部構(gòu)成過于繁雜，承擔(dān)的任務(wù)和目標(biāo)取向差異較大的組織，制度創(chuàng)新的任務(wù)顯然是艱巨的。多樣化的特點(diǎn)決定提供空管服務(wù)的組織是復(fù)雜的，不應(yīng)是單一的一體化的組織，不同的服務(wù)意味著應(yīng)有不同的制度選擇，如對于氣象服務(wù)、通信服務(wù)就可以考慮在條件成熟后通過簽訂服務(wù)合同，委托行業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的部門來提供；對于空中交通管制，則應(yīng)強(qiáng)化政府職能，保證服務(wù)等等。總之，復(fù)雜的組織類型意味著需要復(fù)合多樣的制度安排，政府可以發(fā)揮新的、不同的作用，不是作為唯一的提供者，而是作為促進(jìn)者和管理者起作用。
3.要重視空管服務(wù)改革的制度基礎(chǔ)的變革
空管服務(wù)市場化改革，實(shí)際上是激勵機(jī)制的變革，其目標(biāo)是通過激勵機(jī)制的變革，使得空管服務(wù)的生產(chǎn)和提供具有較高的效率，并使空管服務(wù)的消費(fèi)更為公平，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要特別關(guān)注每一項(xiàng)改革對空管服務(wù)激勵機(jī)制的影響。
4.空管服務(wù)的制度變革，要與國家公共服務(wù)改革進(jìn)程相適應(yīng)，與民航各個方面的改革進(jìn)程相配套，在整個民航改革背景中進(jìn)行空管服務(wù)的市場化改革。也就是說，空管服務(wù)市場化改革，應(yīng)該與政府職能轉(zhuǎn)變、政府法制化進(jìn)程、機(jī)場管理體制改革、航空公司改革相協(xié)調(diào)，空管服務(wù)的市場化才能真正取得成功。
（作者系北京正略鈞策企業(yè)管理咨詢有限公司顧問，任何發(fā)表、轉(zhuǎn)載須先得到許可，聯(lián)系方式：010－58671818-291/376） |
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